Изучив новый законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", представленный в ноябре 2021 года Министерством юстиции РФ (далее Минюст РФ), я вновь убедилась в том, что независимость адвокатуры — это как "кость в горле" у нашего "старшего брата" — Минюста РФ.
Уже и не помню, сколько министров сменилось за эти 20 лет, но каждый из них лелеял мечту о надзоре и контроле над всей российской адвокатурой.
Я прекрасно понимаю, что наше общество стремительно развивается, это сказывается абсолютно на всех направлениях жизнедеятельности нашего государства, в том числе и в сфере правоотношений по совершенствованию института гражданского общества.
Поэтому полагаю, что поправки являются актуальными и необходимыми, но только по некоторым вопросам. Задачами современного этапа развития института адвокатуры в РФ является повышение гарантий реализации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, на организацию взаимодействия органов юстиции, ФПА РФ и адвокатских палат субъектов РФ, а также на совершенствование регулирования адвокатской деятельности и организации адвокатуры.
Я уверена, что большая часть поправок не может быть одобрена адвокатским сообществом, так как они идут в разрез с основными принципами адвокатуры, а также нарушают и, по сути, уничтожают уже сложившийся и проверенный временем опыт действия многих норм нашего Закона.
Полагаю, что адвокаты внимательно ознакомятся с проектом ФЗ о внесении изменений в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации " и у каждого сложится своё мнение и своя оценка всех тех изменений и дополнений в наш Закон.
Я же выскажу своё отношение к этому проекту.
Красной нитью в предлагаемых поправках проходит вывод о том, что основной целью этих поправок является усиление роли органов юстиции в обеспечении контроля и надзора за адвокатурой.
Итак, предлагается принять Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена и оценки знаний претендентов. В пункте 1 статьи 11 проекта изложено, что "Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена и оценки знаний претендентов разрабатывается советом Федеральной палаты адвокатов и утверждается федеральным органом юстиции. Перечень вопросов, предлагаемых претендентам, разрабатывается и утверждается советом Федеральной палаты адвокатов и подлежит направлению в федеральный орган юстиции".
Советую обратить внимание на пункт 2 статьи 6 законопроекта, который изложен в следующей редакции:
"2. В случаях, предусмотренных Федеральным Законом, адвокат должен иметь ордер на исполнение поручения, выдаваемый соответствующим адвокатским образованием, в котором адвокат осуществляет адвокатскую деятельность, или адвокатской палатой, членом которой является адвокат. Форма ордера, требования к его заполнению и оформлению утверждается федеральным органом юстиции.
Порядок изготовления, выдачи и хранения ордеров утверждается советом Федеральной палаты адвокатов. В иных случаях адвокат представляет доверителя на основании доверенности. Никто не вправе требовать от адвоката и его доверителя предъявления соглашение об оказании юридической помощи для вступления адвоката в дело".
Возникает вопрос — а в каких случаях и на основании чего адвокатская палата будет выдавать ордер адвокату?
Кроме того, в связи с введением Единого государственного реестра адвокатов, предлагается обязать ФПА РФ обеспечить передачу Министерству юстиции в электронном виде сведений об ордерах адвокатов, выданных в связи с участием адвокатов как в качестве защитников так и представителей в уголовном, гражданском, административном судопроизводстве и в иных установленных законом случаях по назначению компетентных органов (пункт 3 статьи 14).
В связи с введением Комплексной информационной системы адвокатуры (КИСАР), Министерство Юстиции надеется на получение в автоматическом режиме в электронном виде от адвокатских палат через ФПА РФ сведений о конкретном адвокате, участвующим в деле в качестве защитника в порядке назначения.
Значимая часть законопроекта связано с нормативной регламентацией таких инструментов контроля как Единый государственный реестр адвокатов ( ЕГРА) и комплексная информационная система адвокатуры России (КИСАР).
Новая редакция статьи 14 законопроекта указывает, что Минюст России будет вести ЕГРА, который является единственным федеральным государственным информационным ресурсом, содержащим сведения об адвокатах, которые будут размещаться в открытом свободном доступе.
Получается, что ФПА РФ в качестве посредника будет обеспечивать передачу в Минюст РФ в электронном виде большой объем сведений: об ордерах адвокатов, выданных им в связи с участием в делах по назначению, претендентах, успешно сдавших квалификационный экзамен и о принесении ими присяги адвоката; о президентах, не сдавших экзамен; о реестрах адвокатских образований.
Из смысла законопроекта реализация этого положения позволит абсолютно всем заинтересованным органам, юридическим и физическим лицам и другим в круглосуточном режиме получать информацию об адвокатах.
Статья 39.1 законопроекта закрепляет основы правового статуса КИСАР — это автоматизированная информационная система, принадлежащая на праве собственности ФПА РФ, предназначенные для комплексной автоматизации деятельности ФПА РФ, адвокатских палат, адвокатских образований и адвокатов, а также для обеспечения всех видов информационного обмена, в том числе и посредством сети "Интернет".
Предусматривается, что все вышеперечисленные мною субъекты, а также иные пользователи КИСАР, будут предоставлять КИСАР сведения, в том числе в форме электронных документов и ( или) получать доступ к сведениям и функционалу КИСАР в объёме, определяемом соответствующими решениями Совета ФПА РФ.
Хочу обратить внимание на статью 17.1 законопроекта. — Представления Федерального органа юстиции и его территориальных органов.
Предлагается предусмотреть, что Минюст или его территориальный орган, располагающие сведениями об обстоятельствах, являющихся основаниями для прекращения статуса адвоката, вносят представление о прекращении статуса адвоката в ФПА РФ или адвокатскую палату субъекта РФ, членом которой является адвокат. В случае, если в 3-х месячный срок президент ФПА РФ или региональной палаты не рассмотрят его, то заинтересованный органы юстиции вправе обратиться в суд с заявлением о прекращении статуса адвоката.
Аналогичные действия прописываются и к случаям, когда органы юстиции располагают сведениями об обстоятельствах, являющихся основаниями для возбуждения дисциплинарного производства.
Исключительность указанных обращений обеспечивается следующими гарантиями:
- обязательностью их рассмотрения квалификационной комиссией и Советом адвокатской палаты;
- невозможностью принятия по ним отказа в возбуждении дисциплинарного производства;
- правом обжалования в суд тех решений Совета адвокатской палаты, которыми по результатам рассмотрения представления было прекращено дисциплинарное производство в отношении адвоката или отказано в принятии к нему мер дисциплинарной ответственности.
Полагаю, что такие нововведения можно рассматривать как усиление административного воздействия со стороны органа исполнительной власти на формирование кадрового состава адвокатуры и возможность должностными лицами правоохранительных органов и прокуратуры таким образом расправляться с "неугодными" адвокатами.
Считаю, что такие изменения очень и очень негативно отразятся на независимости адвокатуры.
Из статьи 15 законопроекта, помимо 15-летнего срока действия удостоверения адвоката, предлагается в более конкретизированном виде воспроизвести положение о том, что удостоверение подтверждает право беспрепятственного доступа адвоката в здания судов, военных судов, арбитражных судов и иных судов всех инстанций, в здания прокуратур городов и районов, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур в связи с осуществлением профессиональной деятельности.
Но мне непонятно, какие причины помешали разработчикам законопроекта распространить действие удостоверения для обеспечения доступа адвокатов по осуществлению защиты в здания, в которых размещены органы дознания, предварительного следствия, к судебным приставам, а также в учреждения УФСИН.
Далее, в пункте 1 статьи 6.1 законопроекта содержатся положения о том, что направление адвокатских запросов не может являться самостоятельным предметом соглашения об оказании юридической помощи. При этом отмечается, что "в целях исключения злоупотребления адвокатами при направлении адвокатских запросов в государственные органы и организации", путём дополнения пункта 4 статьи 6.1 законопроекта подпунктом 4, предлагается ввести новое основание для отказа в предоставлении адвокату ответа на запрос, т.е. тогда, когда в нём "содержатся просьба о разъяснении правовых норм, представлении позиции по вопросам правового или неправового характера, а также явное или скрытое обжалование решений уполномоченных органов (организаций) и должностных лиц, для которого предусмотрен специальный порядок".
К данному законопроекту приложена Пояснительная записка, так вот в ней нет никаких сведений о количестве, назовём их" злоупотреблений " со стороны адвокатов в истребовании сведений по основаниям, указанных выше.
Этот подпункт будет давать возможность должностным лицам отказывать в предоставлении запрашиваемых сведений.
В пункте 4.1. этой же статьи авторы законопроекта предлагают закрепить обязанность государственного органа, органа местного самоуправления, общественного объединения, иной организации или должностного лица, в компетенцию которых не входит решение вопросов, поставленных в адвокатском запросе, в течение 7 календарных дней со дня регистрации, возвратить его адвокату с указанием органа или должностного лица, в компетенцию которых может входить решение соответствующих вопросов.
Полагаю, что это будет порождать волокиту при рассмотрении адвокатского запроса, поскольку такой подход противоречит принципу "одного окна" и не отвечает требованиям эффективности межведомственного взаимодействия.
В абзаце первом пункта 1 статьи 9 законопроекта предлагается указать следующее: "1. Статус адвоката в Российской Федерации вправе приобрести лицо, имеющее высшее юридическое образование по специальности "Юриспруденция" либо ученую степень по юридической специальности. Лица, имеющие высшее образование по направлению подготовки "Юриспруденция" квалификации (степени) "магистр" вправе приобрести статус адвоката при наличие диплома бакалавра по направлению подготовки "юриспруденции".
Указанное лицо также должно иметь стаж работы по юридической специальности не менее двух лет либо пройти стажировку в адвокатском образовании в сроки, установленные настоящим Федеральным Законом.
Таким образом, предлагается качественно повысить требования к уровню базовой юридической подготовки претендента на статус адвоката, поскольку в настоящее время магистры юриспруденции с дипломами "бакалавриата" или "специалитета" по неюридическим специальностям допускаются к сдаче квалификационного экзамена для приобретения статуса адвоката. Будет востребовано только целостное высшее образование по юридической специальности.
В соответствии с изменениями в пункте 2 статьи 10 законопроекта претенденты на получение статуса адвоката должны будут представить также документы о том, что он не состоит на учёте в наркологическом и психоневрологическом диспансерах в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психических расстройств.
Данное нововведение значительно упростит работу по проверке документов по формальным основаниям и закроет доступ в адвокатуру лицам, не отвечающим предъявленным к ним требованиям.
Из содержания пункта 2 статьи 13 законопроекта видно, что претендент, которому решением квалификационной комиссии присвоен статус адвоката, допускается к принесению присяги в течение 3-х месяцев с момента сдачи экзамена, а в случае, если он её не принесёт в указанный срок, то вышеуказанное решение аннулируется.
Если пропуск был по уважительной причине, то по решению Совета адвокатской палаты он может быть восстановлен. Это предложение имеет своей целью установление единого срока принятия присяги.
Авторы законопроекта предлагают дополнить пункт 3 статьи 12 следующим положением: "Право осуществлять адвокатскую деятельность возникает у адвоката с момента внесения сведений о нём в Единый государственный реестр адвокатов".
Одна из юридически значимых новелл касается вопроса, с какого момента адвокат вправе осуществлять адвокатскую деятельность. Согласно поправкам, адвокат становится адвокатом с момента принятия присяги, а осуществлять свою деятельность в полной мере может только с момента внесения изменений о нём в Единый реестр и выдачи удостоверения. Но у нас и сейчас адвокат не может без реестрового номера и удостоверения начать свою деятельность. Полагаю, что необходимо сократить срок по включению в ЕГРА адвоката до 5 дней после принятия присяги, чтобы не оставлять адвоката без средств к существованию. А ему надо будет ещё заплатить вступительный взнос в палату и в адвокатское образование. Мне думается, что палата должна передавать сведения в территориальный орган юстиции в автоматическом режиме.
Но я придерживаюсь мнения, что введение ЕГРА не вызывается острой необходимостью, региональное управление юстиции справляется сейчас с этой задачей. Да и введение ЕГРА потребует дополнительных затрат бюджетных средств. Также полагаю, что сведения о включение в ЕГРА адвокатов, не сдавших экзамен, должны быть закрытыми и доступны только адвокатским палатам.
Полагаю, что необходимо исключить пункт 4 статьи 20, в котором указано, что "Руководителем адвокатского образования может являться только адвокат". По закону адвокатское образование формируется на основе членства в нём каждого адвоката и предлагаемое дополнение видится излишним.
В подпункте 2 пункта 1 статьи 7 законопроекта фактически дублируются обязанности адвоката, которые уже нашли своё отражение в процессуальном законодательстве.
Вместе с этим, из смысла предлагаемой редакции этой статьи нетрудно понять, что участие адвокатов по назначению для защиты интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности и которым может быть назначено наказание в виде административного ареста, не предусмотрено.
Следовательно, такие граждане, как участники административного судопроизводства, не будут наделены правом на получение субсидированной юридической помощи, как того требуют положения Конституции РФ и Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Значительное снижение полномочий Совета адвокатской палаты видится в лишении его права на возможность отмены своего решения о прекращении статуса адвоката.
Для этого предложено пункт 5 статьи 17 Закона дополнить указанием на то, что "Указанное решение не может быть отменено или изменено советом адвокатской палаты", а также убрать из статьи 17 часть 8. По мнению разработчиков, лишь Совет ФПА РФ будет вправе отменять решение Совета адвокатской палаты субъекта о прекращении статуса адвоката и направлять в территориальный орган юстиции сведения о восстановлении статуса адвоката в ЕГРА (проектируемый п. 8 статьи 17).
В законопроекте имеется ещё ряд дополнений, таких как уменьшение численного состава палаты до 100 человек для проведения конференций, введение в состав квалификационной комиссии 1 представителя от научного общества, адвокатские палаты действуют только на основании Устава.
Из анализа предлагаемых поправок можно сделать вывод, что они в большей части носят регистрационно-технический характер, но с дополнительными полномочиями Министерства юстиции РФ и его территориальных органов в сфере адвокатуры.
Возможно это связано с механизмом реализации государственной программы Российской Федерации "Юстиция", которая предусматривает совершенствование нормативно-правового регулирования института адвокатуры.
Однако, я полагаю, что предлагаемые нововведения очень проблематичны, финансово затратные и направлены на усиление воздействия государства на адвокатуру, что делает её менее независимой.
Царёва Н.П.
Председатель Президиума Саратовской Специализированной коллегии адвокатов,
кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист РСФСР,
доцент кафедры уголовного процесса СГЮА
21 февраля 2022 г.
